Procedimiento de aprobación de nuevos usos de productos fitosanitarios en cultivos menores - Fernández, Alejandro Gabriel (2015)
Las Leyes Nros. 18.073 y 18.796 establecieron en sus anexos los Límites Máximos de Residuos (LMR) de determinados plaguicidas en productos y subproductos agropecuarios, autorizando a la autoridad administrativa su modificación. Posteriormente, por Ley N° 20.418 se determinó el régimen general, delegando expresamente al organismo de aplicación que determinara el Poder Ejecutivo Nacional (hoy el MAGyP y el SENASA), la competencia sobre reglamentación y fijación de las tolerancias y límites administrativos de residuos de plaguicidas en productos y subproductos de la agricultura y la ganadería, actualmente prevista en la Resolución SENASA N°934/2010. Esta Ley, expresamente en su Artículo 4°, dispone que "Cuando resulte imprescindible, el organismo de aplicación queda facultado para autorizar el empleo de plaguicidas para otros usos que no sean los previstos en su inscripción, debiendo en ese caso establecer los límites administrativos para los productos y subproductos agropecuarios que correspondan, de acuerdo a lo que establezca la reglamentación". Es decir que existe normativa de ordenamiento superior que establece un marco de excepción que corresponde contemplar para las situaciones especiales o de emergencia, lo que sin duda alcanza a la problemática de los cultivos menores, también llamados desprotegidos. Es necesario, en primera instancia, definir que es un cultivo menor o desprotegido. Se trata de cultivos que por sus características de producción o consumo reducido y de baja importancia relativa en la participación de la producción agrícola global, la superficie cultivada total es escasa, las cantidades producidas son bajas, el consumo es bajo y el valor obtenido de la producción total es reducido. En general son productos destinados al mercado interno, no transables en el comercio internacional y, como consecuencia de esto, no cuentan siquiera con límites máximos de residuos (LMR) establecidos en el Codex Alimentarius, por lo cual tomar como referencia al Codex o pretender reglamentar internamente un LMR para estos cultivos sobre la base de los LMR del Codex es una traba insalvable. Paralelamente, debido a que la norma de registro vigente, la Resolución SAGPyA N°350/99 que aprobó el “Manual de procedimientos, criterios y alcances para el registro de productos fitosanitarios en la República Argentina”, continuó con los requisitos exigidos para ampliaciones de uso de agroquímicos a los dispuestos desde el año 1988 cuando se aprobara el primer manual, requisitos que consisten en ensayos de campo que deben realizarse en tres zonas agroecológicas distintas durante dos ciclos de cultivo, se puede inferir claramente que los costos a ser afrontados por las empresas para registrar un uso nuevo son de consideración, tomando en cuenta, además, que deben sumarse los costos de análisis de laboratorio para determinar el nivel de residuos presente en los productos vegetales, ya para consumo en fresco o para industrializar como materia prima de un alimento. Como consecuencia de esas exigencias, para las empresas que tienen productos registrados y son las que desarrollan los estudios de campo, los denominados cultivos desprotegidos en función de su escasa superficie cultivada o a la aplicación de agroquímicos en forma ocasional y poco frecuente, no constituyen, por su escaso volumen, un mercado que justifique la inversión en el desarrollo de ampliaciones de uso y demás exigencias normativas para la extensión del registro de agroquímicos a tales cultivos. En dichas condiciones, la ecuación económica inversión-recupero no resulta atractiva para un registrante particular, lo que priva a los agricultores y al mercado de fitosanitarios, de herramientas terapéuticas (ver consideraciones de la Resolución Ex SAGPyA N°1384/04). Es por eso, entre otras cosas, que existen producciones que no cuentan con herramientas de control fitosanitario y carecen de agroquímicos permitidos para la protección de cultivos o, si cuentan con algunos, los recomendados resultan insuficientes para el espectro de control que tienen que cubrir. La falta de productos para control, sumado a la necesidad de proteger la sanidad y calidad comercial del cultivo, generan la utilización de agroquímicos en vegetales o derivados de vegetales para los que no existe la recomendación de uso autorizada, derivando en un peligro para los consumidores cuyo riesgo no está evaluado al no haberse cumplido con el proceso de registro antes de su uso. Además de la importancia de contar con herramientas de control fitosanitario suficientes para prevenir, controlar o destruir organismos nocivos para los vegetales producidos, también resulta condición indispensable la seguridad de los alimentos para asegurar un nivel adecuado de protección al consumo humano y animal. No deja de generar preocupación que, ante la necesidad de proteger sus cultivos de plagas y enfermedades, los agricultores utilizan agroquímicos con años en el mercado y que a la vez han demostrado su eficacia, en cultivos diferentes de aquéllos para los cuales su uso está expresamente autorizado, sin perjuicio del hecho que ante la falta de alternativas autorizadas, la elección de agroquímicos para su uso no autorizado, no toma en consideración los peligros derivados de su aplicación, ya que la opción “por precio” hace que se elija el más barato que no siempre resulta el más seguro para la salud o el ambiente. Es decir, el problema a resolver no sólo se enfoca en la falta de herramientas para los tratamientos fitosanitarios de los cultivos menores sino en establecer parámetros controlables para un nivel adecuado de protección a los consumidores de esos alimentos, ya que de mantenerse la situación anárquica por la cual queda en manos de los productores la decisión de los agroquímicos a utilizar en caso de no disponer de alternativas autorizadas, se seguirá registrando un nivel de preocupación elevado respecto al riesgo de intoxicación del consumidor atento que no es viable esperar que no se producirán desvíos de uso y éstos, generalmente y en función de los datos disponibles de los monitoreos de residuos de plaguicidas en frutas y hortalizas frescas, se hacen optando por sustancias activas de mayor toxicidad por ser, en general, las de menor precio y mejor espectro de control. Se parte, entonces, de la evidencia que todo esto configura la situación ya comentada y prevista en el Artículo 4° de la Ley N°20.418, por lo que resulta imprescindible que el organismo de aplicación de la citada Ley, el SENASA, en el uso de sus facultades, autorice el empleo de plaguicidas para otros usos que no sean los previstos en su inscripción, debiendo en ese caso establecer los límites administrativos para los productos y subproductos agropecuarios que correspondan, según lo que establezca la reglamentación que debe crearse para el caso de los considerados cultivos desprotegidos en forma permanente y no temporal. En otro orden, resulta altamente limitante al desarrollo de nuevos usos la restricción respecto a que las empresas que tienen productos registrados son las únicas que pueden solicitar una ampliación de uso. No existe ley, decreto o norma alguna que exija tal exclusividad restrictiva. Las normas vigentes exigen que las empresas que realizan trámites ante el registro tienen que estar registradas. El requisito de registro de la empresa debería ser suficiente para solicitar una ampliación de uso, independientemente de cuales empresas se beneficien luego. Por otra parte, el SENASA, ante una emergencia como la que se plantea, debería actuar de oficio. No hay norma que se lo impida. Esto queda demostrado en la implementación de procedimientos en la segunda mitad de la década de los años noventa en la que se aprobaron usos mediante procedimientos especiales, tanto en cultivos con destino a la alimentación como en florales y ornamentales, sobre la base de la información aportada por autoridades competentes provinciales y comisiones de lucha contra plagas con participación de representantes gubernamentales y no gubernamentales. Consecuentemente, las normas nacionales sobre residuos de plaguicidas en productos de origen vegetal y sobre registro de productos fitosanitarios en la República Argentina, las normas internacionales sobre registro de productos fitosanitarios, las normas internacionales multilaterales sobre residuos de plaguicidas en productos de origen vegetal, las normas internacionales regionales (MERCOSUR, Unión Europea, COSAVE, otros) y de países de alta vigilancia sanitaria (Canadá, Estados Unidos, Australia, otros) sobre residuos de plaguicidas en productos de origen vegetal y usos menores, los documentos del Codex Alimentarius sobre residuos de plaguicidas en alimentos de origen vegetal y usos menores y los informes sobre monitoreo de residuos de plaguicidas en hortalizas desarrollados por el SENASA y la Corporación del Mercado Central de Buenos Aires son antecedentes básicos para el desarrollo del trabajo y fundamentan la propuesta resultante. El objetivo del estudio, una vez evaluados los antecedentes nacionales e internacionales junto con los diagnósticos resultantes de los programas de monitoreo y de control de residuos de plaguicidas en frutas y hortalizas, es proponer la normativa debidamente fundamentada para implementar un procedimiento especial y permanente para ampliar usos de agroquímicos en los cultivos menores, fijando límites máximos de residuos mediante procesos sostenibles, evitando las regulaciones coyunturales, temporales o transitorias. Estos procedimientos contemplan la participación de organizaciones públicas de investigación o reglamentación como generadoras de datos o como garantes de datos que se originen en sus jurisdicciones como sustento al establecimiento de límites máximos de residuos en los denominados cultivos menores.